[10]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第134页。

显然在这种情况下，这一区分不具有任何实质性内容。例如，在《云南特安呐制药股份有限公司诉上海市嘉定区卫生局停止采购药品紧急通知案》 [17]中，法院认为，区卫生局作出停止采购通知的依据—卫生部的行政规定没有违反现行法律、行政法规的规定，其规定的措施具有现实必要性和合理性，对实施《药品管理法》具有补充性，因此，该通知的规定具有正当性，应当承认其法律效力。

例如，在《儋州市防雷技术所不服儋州质量技术监督局行政处罚案》中，国家质监局的两份行政规定与《气象法》、《防雷减灾管理办法》存在冲突，因此，不能认定其为合法有效。这里，引用一般是指行政规定可以作为裁判文书理由部分的依据，但不能作为裁判结论部分的依据。在我国，本着宜粗不宜细的立法政策，法律法规甚至规章等上位法的规定抽象、概括，过于原则，可操作性不强，很难对复杂多变的社会现实做出及时有效的回应，这就为行政规定留下了现实的生存空间。[5]沈荣华：地方政府规章的法律效力，载《政法论坛》1999年第6期，第75页。[13]杨科雄：行政行为效力来源研究—规范、价值和事实，中国政法大学博士学位论文，2009年，第68页。

该行政规定与法律法规不抵触，故应当认定为合法有效。为了回应社会现实，应当在形式法治的框架内，融入部分实质法治的要素，附条件地承认行政规定的效力，并由法院依照这些条件和规则予以审查。人大制度作用的实现依赖于人大代表真正由人民选举产生，这样选民的意愿才能通过民主的方式反映到立法机关中。

有限政府理念的视野下，信访的民主监督职能应该得到重新认识和提升，而其救济职能应该停留在对不良行政的调查、建议和报告上。然而我们要铭记的是，当法律救济机制被信访取代的时候，当公民在权益受到侵害时去寻求信访渠道的解决，只能证明法治的尚不昌盛和宪政路途的遥远，并会进一步地陷入恶性循环。进入专题： 信访制度 功能 民主监督 政民沟通 权利救济 。第三，从公民角度来看，当公民面对冤屈时虽然有极强的维权意识，但繁杂而难以理解的法律往往会使一个法科毕业生望而却步，更别说没有经过专业训练的普通公民。

三、信访制度本位功能的回归进路信访制度本位功能的回归是一个系统工程，在提升其民主监督和政民沟通功能时，更要着力于对其救济功能的消解，而这需要民主的整体推进、政府的自制理念的培育，信访机构也应具有相对独立的地位，而非仅仅是权力的传声筒。杨建顺教授认为：为实现真正意义上的人民主权原理，最重要的途径当属建立完善的选举制度。

不可否认的是，地位提升后的群众工作部，借助党委力量以及政府财政支持办成过一些大事，但是由于其对现行法律体制的冲击，使得本来就孱弱的法律纠纷解决机制让位于信访救济。（一）实定法上信访制度的功能到目前为止我国并没有法律层级的信访法，对信访制度的定位主要是以1995年制定并经2005年修改的国务院《信访条例》为准。根据我国《行政诉讼法》的相关规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。2.司法与行政分工视角下信访救济的局限性在法律限定的范围内，司法所实现的是争议中的法律，行政实现的则是公共利益。

[13]随着积极行政、给付行政和社会国家理论的发展，为了适应社会发展的需要，立法机关必然授予行政机关更为广泛的行政裁量权，因而传统的依法律行政理论在实践中已被证明不能适应发展的需要，传统的法律救济机制也会面临着困境，这使得信访制度的确有其存在的必要性。但是从更深层次来讲，这是对权力神秘化的一种必然产物。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。在宪政框架下，法律救济途径应是公民权利救济的最重要渠道。

另一方面许多学者认为它是与法治相违背的，因此应该弱化或取消。在给付行政领域，在尊重公民自主地位的同时，发挥好政府的资源分配功能，提高服务意识。

该条例第3条规定：各级行政机关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求， 接受人民群众的监督， 努力为人民服务。行政权力对司法权的尊重，比重视信访救济更符合法治精神和人权保障理念。

复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。而人大代表无论是为了谋求自身的连任还是为了追求公共利益，都会认真倾听群众的声音，从而选举出人民信得过的政府，并会致力于对政府的监督。结语：动态中发展的宪政与信访 在行政法上，更应强调的还是相关制度的建立和完善，只有建立健全了现代行政组织法、行政行为法和行政监督救济法，并注重各个阶段的程序设计，使监督制约形成一种科学而法定的机制，才能确保政通人和，令行禁止，提高效率同时又注重公正、正义。通过以上的分析，笔者认为，信访作为一种现存的制度，既没有必要否定它，也没有必要寄予过高的希望。信访制度要发挥它的积极作用，信访机构的独立是重要的一环，只有独立的信访机构，依法行使信访职权，才能更好地发挥信访制度在宪政建设和人权保障中的作用。行政主体对自身违法或不当行为可以自我发现、自我遏止、自我纠错，对行政政策可以自我推进、对行政正义予以自主实现。

只有人人起来负责，才不会人亡政息。第二，现行的司法制度同样难以发挥作用，因为法院的人事和财政受制于本级政府，当前我国又处于改革开放的深化时期，司法政策的指导思想也是服从于政府工作的大局。

[2]这需要我们反思，本来定位于连结党和群众关系纽带的信访制度，其为什么出现了功能异化？其本位功能应是什么？回归其本位功能的进路又如何？一、信访制度功能错位的原因信访制度功能的错位有着错综复杂的原因，既有救济途径的不畅达，更有宪政制度运行中的调适不当。（三）控告侵害自己合法权益的行为。

这方面英国的议会行政监察专员制度可以为我们提供有益的借鉴，该国的监察专员由女王任命产生，终身任职，并且独立于行政机关，其薪俸从同一基金账户中支付，除非经议会两院议决或因健康状况不佳，不得被免职。[5]行政机关的裁量权具有合理性，又有滥用的可能。

为了谋求政府活动与市民生活的协调，日本也设置了苦情处理制度，通过行政机关在政府部门设置窗口，以听取市民的不平或不满等各种意见，并在行政内部采取相应的措施，以求得行政事务的改善。信访制度的功能发挥应明确其在宪政框架下的地位，本着不越位和不缺位的原则，重新审视其未来的功能担当。从而把信访工作定位于接受人民监督和服务人民。但是，信访制度本该是收集和传达老百姓民意的信访制度，现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。

与作为法律救济的行政复议和行政诉讼制度相比，信访救济应该定位为法律救济的补充性机制，并作为多元化纠纷解决机制的一元。只有独立的信访机构，才能够在其权限范围内对受理事项作出公正的处理。

行政是国家利益的代表，司法则是权利的庇护者，同一官署忽而忙于维护国家利益，忽而又将国家利益弃置一边，忙于维护正义，显然极不协调。而现代生活所开拓的新领域也需要行政机关做出试探性决定，为了及时调整社会生活，也需要议会授权行政机关根据公共利益的需要而采取必要的措施。

[8] 法院的救济在于一套保守而完善的机制、一群精通法律的职业法律者，法官应奉法律为圭臬。1.行政法变迁视角下的民主监督需要随着行政国家的拓展，传统意义上的依法律行政已经不能适应社会的巨大变化。

信访制度应回归到其本位职能上来，明确信访主要是一种民主监督和政民沟通的制度，而权利救济仅是其辅助性功能。经过修改之后的2005年《信访条例》同样是延续了原《信访条例》对信访工作的定位，信访制度在实定法上并没有向救济倾斜。信访救济在救济机制中处于补充性地位，通过确立信访的补充性，使信访不干扰其他救济制度的正常运行，尤其是对于已经进入其他救济渠道的争议，信访不能充当超级上诉审的角色。走入误区的信访导致了司法权威的削弱、信访机构的无限膨大和公民权利救济的衰微。

而从理性人角度考虑这种思维也具有合理性，因为关系网络的亲疏一般呈现出向外围递减效应，人只有对那些同自己没有利害关系的事才能表现出超然的态度。第一，由于行政复议的部门利益化，复议机关倾向于维持被复议机关的行政决定，从而使得其监督和救济作用难以发挥。

公民权利只能在法治状态下才能得到有效的保护，各司其职的法律救济途径可以有效制约权力的滥用，进而达到保护公民权利的目的查志刚，河北邯郸人，邯郸学院副教授，研究方向：经济法、行政法。

法律希望（如有可能）对司法中合乎法律的裁决作出明确的规定，却尽可能有意地给行政留出自由选择的余地，使行政在其中可进行目的性的行政。第一，由于行政复议的部门利益化，复议机关倾向于维持被复议机关的行政决定，从而使得其监督和救济作用难以发挥。

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